2018/01/13
پنج شنبه هفته گذشته نشست موسسه مطالعاتی دین و اقتصاد با موضوع اصلاح دولت در دام بودجه ریزی با حضور فرشاد مومنی، عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی و دکتر علی چشمی، عضو هیات علمی دانشگاه فردوسی برگزار شد.
فرشاد مومنی عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی، در آخرین جلسه از سلسله جلسات بررسی لایحه بودجه سال1397 که به موضوع اصلاح دولت در دام بودجه ریزی اختصاص داشت،گفت: این نشست، چهارمین جلسه ای است که بر محور ارزیابی لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ برگزار می شود، در ۳ جلسه گذشته در عین حال که تصویری از لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ و مهمترین مشخصات آن ارائه شد. هر کدام از دوستان زاویه ای در وجود یک سلسله کاستی‌های جدی، هم از منظره نحوه ی آرایش ساختار رفتار های مالی دولت و هم از جنبه ناتوانی های غیرمتعارفی که نظام بودجه‌ریزی ما پیدا کرده است، برای پیگیری اهدافی که به خاطر آن شکل گرفته توضیحاتی دادند.
در چارچوب این توضیحات مشخص شد که بنیه بودجه به عنوان یک برنامه یک ساله برای پیشبرد اهداف توسعه ملی در افق زمانی یک ساله به سمت صفر میل می کند، ضمن اینکه تقریباً هیچ یک از آن مولفه‌های کلیدی سرنوشت ساز در مصالح دور مدت و توسعه کشور به شکل های بایسته ای امکان بروز و ظهور در این نظم بودجه‌ریزی ندارد.
همچنین در چهارچوب توضیحاتی که طی این3 جلسه مطرح شد، نشان داده شد که تقریباً بودجه نه تنها درسطح توسعه از کارکرد افتاده و نمی تواند در خدمت توسعه ملی باشد، حتی در زمینه پیگیری اهداف استاندارد اقتصاد کلان هم دیگر قابلیتی ندارد. به این ترتیب که از دل این نظم بودجه ریزی در سطح توسعه، نه چشم انداز بهبودی در زمینه امنیت حقوق مالکیت مشاهده می شود و نه چشم انداز روشنی در زمینه کاستن از هزینه مبادله مشاهده می شود و نه یک ایده ها و اقدامات برنامه‌های راهگشایی برای به حداقل رساندن فقر و کاستن از نابرابری های آسیب‌زا و ناموجی که به صورت فزاینده در حال افزایش است، می توان ردی از آن گرفت و از همه مهمتر اینکه در سطح توسعه ملی بحث های قبلی نشان داد که این بودجه قادر به ارتقای بنیه تولید ملی و افزایش و بهبود کیفیت زندگی مردم هم نیست.
در سطح کلان هم ملاحظه فرمودید که بحث ها عموماً برمی‌گشت به اینکه هیچکس یک از اهداف کلان هم به صورت استاندارد دیگر از دل این بودجه قابل ردگیری نیست. نه امکان ایجاد یک چشم انداز با ثبات برای اقتصاد کلان، نه تسهیل توسعه ، نه رشد با کیفیت و مستمر و نه توزیع عادلانه درآمدها، هیچکدام از اینها به شکل بایسته ای آنطور که در سطح نظری انتظار می رود که بودجه به مثابه مهمترین ابزار دولت برای پیشبرد اهداف کلان به کار گرفته شود، نیست.
همچنین از منظر سطح خرد هم اگر ما دولت را به مثابه یک ابر بنگاه در نظر بگیریم ملاحظه می شود که با ارزیابی ساختار، کیفیت هزینه‌ها و شیوه های کسب درآمد دولت، این بودجه برای چابک سازی دولت و ارتقای توانمندی های دولت، که بتوانند از عهده مسئولیت های خودش در دفاع از حقوق نسلی و بین نسلی بربیاید، از این نظر هم به ما علائم امیدوار کننده ای این بودجه منعکس نمی‌کنند.
در هر یک از جلسات به فراخور موضوعات، دوستان نشان دادند که ذخیره ی دانایی موجود در ایران در حدی هست که هم بتوانند ریشه های و منشا های این از کارکرد افتادگی بودجه را در سطوح توسعه،خرد و کلان نشان دهد، هم ساز و کارهای مشخصی برای برون رفت از این گرفتاری ها به فراخور موضوع طی سه جلسه گذشته مطرح شد.
در این جلسات نشان داده شد که آن چیزی که این زمان مشکل ساز است در ایران، این نیست که در ذخیره دانایی موجود کشور راه حل های مشخص برای برون رفت از این گرفتاری ها وجود نداشته باشد. نظام کارشناسی و دانشگاهی کشور می تواند الان ادعا کند که با ضوابط و معیارهای علمی، هم کانون های اصلی گرفتاری ها را در پدیده ی از کارکرد افتادگی نظام بودجه ریزی ایران می‌توانند به شماره و تبیین کنند و هم ساز و کارهای برون رفت را می تواند ارائه بدهد.
آن چیزی که گرفتاری بزرگ به حساب می آید، این است که رفتارهای قاعده گذاری و تخصیصی دولت به گونه ای است که عملا چنین شائبه ای را پدید می‌آورد که گویی ظرفیت و توانایی دولت برای مهار آزمندی زیاده‌خواهان و غیر مولد ها در حد نصاب نیست. اینجا وقتی که راجع به دولت صحبت می کنیم، داریم راجع به کل ساختاری قدرت صحبت می کنیم نه فقط قوه مجریه، بنابراین کلید بحث این است که در شرایط کنونی قدرت کوته نگران و غیر مولد های آزمند و عجول، بسیار بیشتر است از قدرت عامه مردم و تولیدکنندگان، این زنگ خطر اصلی است.
واقعاً باید به تعبیر تئوریک در سطح ائتلاف قالب فکری برای این مورد کند و همه عناصر و اجزای ساختار قدرت باید در این زمینه به یک بازآرایی بنیادی در طرز نگاه خودشان در زمینه اداره کشور و طرز عمل خودشان دست بزنند. خطوط کلی وجهی از این مسئله در جلسه گذشته به طور مشخص با بست بیشتری مورد توجه قرار گرفت و ما سعی کردیم که نشان بدهیم شاید از جنبه اندیشه‌ی بزرگترین ظلمی که در دوران پسا تعدیل ساختاری به ایران شده، از سویی نوکلاسیک های وطنی این بوده که نگرش به معنی دقیق کلمه اقتصادی، در سطوح تحلیلی توسعه و کلان و خرد را با یک نگاه حسابداری تعویض کردند و بزرگترین آفت نگرش مسلط موجود به بودجه که متاسفانه همه دستگاه‌های حکومتی را هم تحت تاثیر خود قرار داده است و حتی روشنفکر ها و برخی از آن دانشگاهی ها را هم تحت تاثیر قرار داده است.
ارزیابی ها ، نقدها و افشاگری ها که راجع به بودجه صورت گرفته، بیشتر مضمون رانتی دارد تا مضمون کارشناسی، یعنی آنجا شما می بینید که هیچ یک از گروه هایی که نام برده شد درباره جهت‌گیری‌های کلیدی در بودجه، که سرنوشت ساز هم هستند و باید از منظر تحلیلگر اقتصادی در مرکز توجه باشد،کسی درباره آنها بحث نمی کند و راجع به عواقب فاجعه ساز جهت‌گیری‌های معطوف به ارزش پول ملی یا آزادسازی واردات و یا آسیب‌هایی که گسترش و تعمیق فساد مالی در چارچوب اجازه ی عملکرد آزادانه دادن به نیروهای بازار در یک ساخت توسعه نیافته رانتی بحث نمی کند. بلکه تحلیل ها و نقدها عمدتاً معطوف به این است که به این دستگاه های مختلف چه مقدار بودجه رسیده است.
در مورد رویکرد حسابداری بودجه ، بزرگترین آفت این است که خود دولت را هم مسلوب الاختیار فرض می‌کنند، یعنی وقتی که با عدد و رقم های مشخص معلوم می‌شود که چیزی حدود ۹۰ درصد کل بودجه به شکلی دارد صرف خود دولت می شود، فقط با همین عدد و رقم در واقع گویی تیرخلاص می زنند به هر نوع اندیشه اصلاحی. درحالی است تقریباً همه کسانی که طی بالغ بر سه دهه گذشته به صورت منظم راجع به مسائل بودجه و بودجه ریزی در ایران کار کردند، می‌دانند که یکی از مهمترین راه های نجات ایران مسئله اصلاح دولت است و این اصلاح و کارآمدسازی دولت که با بیان های مختلف دوستان عزیز ما مطرح کردند، هم نقطه عزیمت آن اصلاح نظام بودجه ریزی کشور است.
به شرحی که شخصا در اولین جلسه از این سلسله نشست‌ها مطرح کردم، یک کار تحقیقاتی و بسیار ارزشمند با مشارکت چهره های بسیار بزرگ اقتصادی و بودجه شناسان ایران در سال های پس از اولین شوکه معکوس نفتی، یعنی سال ۱۳۶۵ و سال ۱۳۶۶ در سازمان برنامه بودجه وقت کلید خورد، از برداشت ها، مطالعه ها و ارزیابی هایی که تاکنون داشته ایم حکایت از این دارد که ساز و کارها و ظرفیت های نرم افزاری اصلاحیه و راهگشا وجود دارد. بنیان آن را چهره های ارزشمندی مانند مرحوم دکتر حسین عظیمی و مرحوم دکتر شبیری نژاد و مرحوم مهندس عزت الله سحابی و همین طور چهره های دیگری مانند سرکار خانم دکتر فیروزه خلعتبری و آقای دکتر محمد سعید نوری نائینی و... در آن پروژه ایجاد کردند.
ما مطالعات روزآمد ساز متعددی را هم داشته ایم که نشان می دهد، آن رویکرد همچنان قابلیت دارد برای اصلاح رفتار های مالی دولت و برای اینکه این از کارکرد افتادگی نگران کننده و فاجعه سازی که مدیریت اقتصادی کشور دچار آن شده را بتوان از طریق اصلاح نظام بودجه ریزی به مسیر انجام وظایف کلیدی و پیشبرد اهداف توسعه ملی بازگرداند.
امروز این توفیق داریم که در خدمت آقای علی چشمی باشیم، ایشان یکی از چهره های افتخارآمیز نسل اقتصادی بعد از انقلاب اسلامی به حساب می آیند و این توفیق را داشتند که به عنوان دستیار استاد فقید، مرحوم آقای شبیری نژاد همکاری کند. از موضوع بحث آقای چشمی این استنباط می شود که ایشان هم روی این مسئله می خواهند تاکید بگذارند، تا زمانی که دولت اصلاح نشود ، امکان برون‌رفت از این دورهای باطل توسعه نیافتگی در ایران فراهم نمی‌شود و حیاتی ترین نقطه ی عظیم برای این اصلاح هم اصلاح رفتارهای مالی دولت است.
در ادامه جلسه علی چشمی، عضو هیات علمی دانشگاه فردوسی با بیان اینکه تا زمانی که دولت اصلاح نشود ، امکان برون‌رفت از این دورهای باطل توسعه نیافتگی در ایران فراهم نمی‌شود، گفت: چند دیدگاه درباره موضوع اصلاح اقتصادی دولت وجود دارد، اولین دیدگاه تاکید بر این دارد که افراد داخل سیستم باید تغییر پیدا کند، این دیدگاه بر این اساس است که با اصلاح رفتار و یا اصلاح یک برنامه می تواند به یک تغییر اقتصادی دست یافت. مانند برنامه های پنج ساله متفاوت یا سیاستگذاری در بین نهاد های موجود، بصورتی که نهاد ها تغییر نمی کنند ولی سیاستگذاری و سازماندهی نهادهای تغییر می کند. دیدگاه بعدی تغییر و اصلاح قیمت ها و نرخ ها است. مانند نرخ ارز، نرخ حامل‌های انرژی، نرخ بهره، اگر این نرخ ها را آزاد بگذاریم می توانیم نتایج خوبی داشته باشیم به اهداف توسعه ای برسیم.
اما تاکید ما بر روی اصلاح قواعد، قواعد رفتاری در دنیای سیاست که شامل نهادهای رسمی هستند، است. این قواعد می تواند دموکراتیک، انتخاباتی، مدیریت حقوق مالکیت و وظایف دولت باشد. از بین این قواعد رسمی تاکید ما بر این است که می‌توانیم روی اصلاحات نهادهای رسمی دولتی توجه کنیم. شاید این مسیر ما را به سایر اصلاحات برساند.
بعضی از صاحب نظران در کشور بر این نکته تاکید می کنند که اصلاح قواعد رفتاری افراد و بحث فرهنگ می تواند ما را به توسعه برساند. که از نظر زمان این گزینه زمان بیشتری را می‌طلبد، بیش از صد سال طول می‌کشد که ما بخواهیم فرهنگ را تغییر بدهیم. تاکید ما بر این است که توسعه از زمان دبستان و یا حتی از مراحل قبل شروع می‌شود و آنها هستند (آموزش کودکان) که تاثیر گذاری بر روی توسعه دارند. این مسیر بسیار زمان‌بر است و افرادی که دیدگاه تغییر نرخ ها را در سر دارند، بیان می کنند که به طور سریع می توانند اصلاحات را در اقتصاد انجام داده و به توسعه برسند.
اما اگر دولت را مبنای اصلاح بگذاریم ، ما از چه دولتی صحبت می‌کنیم. انواع مختلفی دولت در دنیا وجود دارد.اگر ما وارد جعبه سیاه دولت شویم، می توان ماهیت بهتر دولت ها را بشناسیم. اولین دولت، دولت هیولایی است، دولت "لویاتانی توماس هابز" دولتی که دنیای تاریک را ایجاد می‌کند. برای انسانهای که خودشان دولت تاسیس کردند.
این دولت، هیولای حداکثر کننده درآمد خودش است و به هر طریقی از هر راهی می خواهند درآمد بیشتری جذب کنند، برای اینکه اهداف خودش را پوشش بدهد به عنوان مثال برای به دست آوردن درآمد دست به هر کاری می زند، منابع کشور را می فروشد، به دریافت مالیات تورمی اقدام می‌کنند و یا دست به فروش سهام دولتی می زند و یا دست به استقراض (آینده فروشی) میزند.
این دولت به هیولایی ابزار دیگری دارد به نام ایجاد توهم مالی است. سعی می‌کند پرداخت های مردم را به خودش مانند مالیات، سهام دولتی و... آنها را کمتر از حد ارزشگذاری می‌کنند ، برای جامعه و خدمتی که خودش را می دهد بیشتر ارزشگذاری می کند.
در یک دولت هیولایی سیاستگذاری ها در چارچوب منافع خاص است، منافع به این صورت تعریف می شود که هزینه های اندک برای عموم مردم به بهای منفعت بزرگ برای گروه کوچک باشد یا به تعبیری دیگر مولدهای هایی که عموم مردم هستند باید هزینه بپردازند برای منافع غیر مولد هایی که متشکل و اندک هستند.
در مجموع یک دولت هیولایی دولتی رانت جو، فاسد و حامی پرور است. از زاویه مباحث توسعه ای یک دولت هیولایی، هزینه زاست، هزینه تولید را بالا می‌برد، هزینه‌های مرتبط با عدالت را افزایش می‌دهد و نابرابری گسترش می دهند یا توانایی کاهش نابرابری ندارد و مانع افزایش تولید می شود.
منبع: روزنامه عصر اقتصاد