2018/02/06
هفته گذشته وزیر امور اقتصادی و دارایی در مراسم ۵۰سالگی بازار سرمایه از دستور رئیس‌جمهور برای سرعتبخشی به واگذاری شرکت‌های دولتی و پیگیری جدی خصوصی‌سازی خبر داد. این خبر در شرایطی که دولت با بحران مالی عمیق روبه‌روست، این ذهنیت را ایجاد می‌کند که دولت برای گذران امور جاری خود متوسل به فروش دارایی‌های بین‌نسلی شده است. هدف‌گذاری برای شتاب‌بخشی به واگذاری‌ها بدون برنامه‌ای مدون و جامع، مانند آن است که این دارایی‌ها یک شر ذاتی هستند و دولت باید خود را هرچه‌سریع‌تر از این شر خلاص کند. غافل از اینکه سرعتبخشی به واگذاری‌ها و جابه‌جایی دارایی‌های بین‌نسلی در شرایطی که بسترهای اولیه آن فراهم نیست و کشور در رکودی عمیق قرار دارد، بسیار نگران‌کننده است و منافع کل جامعه را به مخاطره خواهد انداخت.
خصوصی‌سازی و واگذاری دارایی‌های دولتی شرایط ویژه‌ای را طلب می‌کند که عدم توجه به بسترهای اولیه اجرای آن همانند چند دهه اخیر، محکوم به ناکامی و شکست خواهد بود و بحران فعلی را تشدید و فساد را فاجعه‌بارتر خواهد كرد.
مروری بر مباحث تئوریک
استیگلیتز، اقتصاددان نوبلیست، در تحلیل چرایی شکست سیاست خصوصی‌سازی در کشورهای در حال توسعه در دهه ٨٠ میلادی و تحت برنامه تعدیل ساختاری، به نکات کلیدی و قابل اعتنایی اشاره می‌کند که بازخوانی آنها برای کشورمان نیز خالی از لطف نیست. وی به خصوصی‌سازی تنها در حالتی اعتقاد دارد که به کاراترشدن شرکت‌ها منتهی شود و قیمت محصولات را برای مصرف‌کنندگان نهایی پایین‌تر آورد. این اتفاق زمانی رخ خواهد داد که بسترها و شرایط اولیه برای خصوصی‌سازی فراهم شده باشد. یکی از کلیدی‌ترین پیش‌شرط‌های موفقیت خصوصی‌سازی از نگاه این اقتصاددان شهیر، فراهم‌آوردن فضای رقابتی و به دور از فساد است. خصوصی‌سازی در محیط فاسد به طرق مختلف به جابه‌جایی رانت از بخش دولتی به بخش خصوصی منتج خواهد شد.
عدم شفافیت که سرمنشأ فساد است، راهکاری برای محدودیت ورود غیرهاست و با افزایش نااطمینانی‌ها، تصمیم‌گیری سرمایه‌گذاران خصوصی توانمند که قصد مشارکت در فرایند خصوصی‌سازی را دارند، مخدوش و عده‌ای را از گردونه رقابت خارج می‌كند. ازاین‌رو خریدارانی که به قصد تصدی بنگاه‌های قابل واگذاری وارد میدان می‌شوند، الزاما کارآمدترین‌ها نیستند، بلکه آنهایی هستند که بیشترین ارتباطات و نفوذ را با حلقه فرادستان دارند. در چنین فضایی بیشتر سرمایه‌گذارانی وارد میدان می‌شوند که متکی بر روابط و بهره‌‌مندي از رانت‌های موجود به دنبال حداکثرسازی منافع خود هستند.
عدم شفافیت، فضای کسب‌وکار را از کانال‌های متعدد نامساعد می‌كند و با بالابردن هزینه‌های مبادله برای سرمایه‌گذاران بخش خصوصی واقعی، تمایل به فعالیت را کاهش می‌دهد. در چنین شرایطی، واگذاری‌ها به حضور فعال بخش خصوصی واقعی و بهبود بهره‌وری منتج نخواهد شد.
هاجون چانگ، اقتصاددان کره‌ای و استاد دانشگاه کمبریج برای دولت‌ها در فرایند خصوصی‌سازی، نقش‌های مهمی برشمرده است. از نگاه وی دولت‌ها درخصوص تعیین بنگاه مناسب برای واگذاری، تعیین قیمت مناسب برای بنگاه و انتخاب بهترین سرمایه‌گذار، باید تصمیمات حیاتی اتخاذ كنند. اهمیت این نقش‌ها زمانی بیشتر می‌شود که دولت واگذارکننده، از سلامت کافی برخوردار نباشد. در دولت‌های با درجه بالای فساد، واگذاری‌ها در راستای افزایش نقش بخش خصوصی مولد صورت نخواهد گرفت. در چنین دولت‌هایی، انتقال مالکیت راهی برای غارت اموال عمومی و بین‌نسلی و تقویت صاحبان رانت است. چنین دولت‌هایی تمایل دارند اساس تصمیم‌گیری‌هایشان را بر مبنای درآمد انتظاری حاصل از فساد و نه منافع بالقوه برای جامعه قرار دهند. نحوه قیمت‌گذاری بنگاه‌ها هم در محیطی که بر آن درجه بالایی از فساد حاکم است، مسئله‌ساز خواهد بود. در محیط مملو از فساد، دولت‌ها به دنبال دستیابی هرچه سریع‌تر به درآمدهای حاصل از فروش بنگاه‌های دولتی هستند و توجهی به ارزش واقعی بنگاه‌های قابل واگذاری نمی‌کنند. از این رو این احتمال وجود دارد که قیمت‌گذاری بنگاه‌های دولتی که اموال عمومی محسوب می‌شود، کمتر از ارزش واقعی آن صورت گیرد و خریداران دارای رانت با نرخی پایین‌تر، صاحب بنگاه شوند.
انتخاب خریدار مناسب هم در شرایط فسادآلود تحت‌الشعاع قرار می‌گیرد. از نگاه چانگ بنگاه‌های دولتی باید به کسانی فروخته شوند که از توان ارتقای بهره‌وری بنگاه‌های واگذارشده در درازمدت برخوردار باشند. این در حالی است که براساس آنچه خانم سوزان رُز-آکرمن، نظریه‌پرداز معروف حوزه فساد، به آن اشاره می‌کند، در یک محیط فاسد، دولت‌ها ممکن است به جای طی‌کردن ضوابط قانونی، پرداخت رشوه را معیاری برای بهره‌مندی افراد از منافع قرار دهند. همچنین وی این مسئله را مطرح می‌كند که در برخی موارد، مقامات فاسد اطلاعاتی اشتباه از بنگاهی که قرار است واگذار شود، به عموم ارائه می‌کنند تا از ورود خریداران واقعی جلوگیری كنند. در این صورت کارآمدترین پیشنهاددهندگان، مغلوب متقاضیان دارای رانت درون مجموعه می‌شوند. در برخی موارد هم مزایده‌ای برگزار نمی‌شود، بلکه بنگاه به کسانی واگذار می‌شود که بهترین ارتباطات سیاسی را داشته باشند. در‌این‌صورت، فروش‌ها اغلب به خریدارانی همچون سیاست‌مداران حاکم و کسانی که تجربه فعالیت‌های اقتصادی ندارند، انجام می‌شود. چنانچه بنگاه‌های واگذارشده، انحصاری باشند، واگذاری بیش از سایر مواقع مفسده‌خیز است. در چنین شرایطی رانت عظیمی جابه‌جا می‌شود و امکان نظارت بر بنگاه خصوصی‌شده انحصاری نیز کمتر از قبل خواهد شد.
از دیگر وظایف دولت‌ها در فرآیند خصوصی‌سازی، اخذ تضمین‌های لازم برای قیمت، سرمایه‌گذاری مجدد و حفظ اشتغال است. تضمین‌ها باید به‌گونه‌ای باشند که خریداران بنگاه‌های واگذارشده، از طریق افزایش بهره‌وری و نه با افزایش قیمت‌ها یا کاهش کیفیت، به سودآوری دست یابند. اما در محیط فاسد، دولت کمتر دغدغه گرفتن تضمین‌های لازم و نظارت‌های بعد از خصوصی‌سازی را دارد و فروش بنگاه‌ها به فرادستان و توزیع رانت از طریق برنامه خصوصی‌سازی در اولویت این دولت‌هاست. به‌این‌ترتیب، بنگاه‌های واگذارشده نیز خود را ملزم به ارتقای بهره‌وری، اشتغال‌زایی و بهبود کیفیت نخواهند دید. زمانی که خصوصی‌سازی مبتنی بر توزیع رانت باشد، دلیل و انگیزه‌ای برای ارتقای بهره‌وری وجود نخواهد داشت، به‌ویژه اگر انتقال رانت به انحصار منجر شود. انحصارگر بدون توجه به بهبود رویه‌ها، کاهش هزینه‌ها و سرمایه‌گذاری مجدد در ماشین‌آلات و تجهیزات، به سود‌های کلان دست می‌یابد. در چنین حالتی، انحصار دولتی به انحصار خصوصی تبدیل می‌شود که بعضا می‌تواند تأثیرات منفی بیشتری برای جامعه ایجاد کند، زیرا ملاحظات اجتماعی در انحصارهای خصوصی کمتر لحاظ می‌شود.
واگذاری دارایی‌های بین‌نسلی در کشور
و توزیع رانت
براساس آنچه گفته شد، صِرف واگذاری دارایی‌های دولتی و تسریع در آن به معنای خصوصی‌سازی نیست و پیش‌شرط‌ها و الزامات عدیده‌ای را طلب می‌کند. نگاهی به شاخص‌های معرف وضعیت فساد در کشور نظیر شاخص ادراک فساد، شاخص‌های حکمرانی خوب، حقوق مالکیت، فضای کسب‌وکار و... همه تأییدی بر سطوح بالای فساد در کشور هستند. خصوصی‌سازی در چنین شرایطی در کشورمان صورت گرفته که به شکست این برنامه و دست‌نیافتن به اهدافی نظیر تقویت حضور بخش خصوصی در اقتصاد، افزایش بهره‌وری، بهبود سلامت مالی دولت و مواردی از این دست انجامیده است.
شیوع این پدیده شوم در کشور باعث شد که واگذاری‌ها به هدف کسب درآمد به شبه‌دولتی‌ها و بدون لحاظ توانمندی‌ها در شرایط عدم شفافیت انجام شود. گزارش عملکرد سازمان خصوصی‌سازی در سال ١٣٩٤، از جمله ایرادات وارد بر عملکرد خصوصی‌سازی در کشور را ماهیت خریداران سهام واگذارشده و سهم پایین بخش خصوصی واقعی عنوان می‌کند. این سهم از سال ١٣٨٠ تا پایان ١٣٩٤، تنها ١٨درصد بوده است. درحالی‌که سهم نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و... از کل واگذاری‌ها در دوره ١٣٨٠ تا پایان ١٣٩٤، ٤٦ درصد اعلام شده است.
بررسی بودجه‌های سنواتی از چند سال قبل از اجرای برنامه خصوصی‌سازی تا ١٣٩٦، نشان می‌دهد که دقیقا سال‌هایی که واگذاری‌ها شدت گرفته، سهم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت به بودجه کل افزایش داشته است. این شاخص در سال ١٣٦٦و قبل از جدی‌شدن برنامه خصوصی‌سازی در کشور، ٥٣ درصد بوده که در سال ١٣٨٤که قانون سیاست‌های کلی اصل ٤٤ ابلاغ شد، به ٦٦ درصد افزایش داشته است. این نسبت در سال‌های اخیر به حدود ٧٠ درصد رسیده است. این درحالی است که با اجرای سیاست خصوصی‌سازی انتظار کاهش سهم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت وجود داشت.
براساس آمارهای سازمان ملی بهره‌وری، هدف بهبود بهره‌وری به‌عنوان یکی از اهداف اصلی این سیاست نیز چندان محقق نشده و تنها شاهد بهبودهای جزئی در برخی سال‌ها بوده‌ایم و حتی در بعضی سال‌ها افت این شاخص را هم داشته‌ایم.
نگرانی مضاعف زمانی ایجاد می‌شود که با وجود شکست خصوصی‌سازی در دهه‌های اخیر، وزیر اقتصاد به دستور سرعتبخشی به واگذاری‌ها در شرایط رکودی اقتصاد اشاره می‌کند. در نبود برنامه‌ای مدون برای حل‌وفصل پدیده فساد و نبود یک استراتژی مشخص برای واگذاری‌ها (انتخاب بنگاه و اصلاح ساختار آن، تعیین قیمت و تعیین خریدار)، خصوصی‌سازی تنها راهی برای جابه‌جایی رانت و کسب درآمد برای دولت برای گذران امور جاری و به قیمت ازدست‌رفتن رفاه جامعه و چوب حراج‌زدن به دارایی‌های بین‌نسلی خواهد بود. زمانی که کشور در رکودی عمیق به سر می‌برد، جابه‌جایی دارایی‌ها به ارزان‌ترین قیمت صورت خواهد گرفت و هیچ تضمینی هم وجود ندارد که حقوق جامعه در حداقل استاندارد حفظ شود، که این امر بسیار خطرناک و نگران‌کننده است. بنابراین با توجه به حساسیت موضوع هر اقدامی درراستای سرعتبخشی به واگذاری‌ها نیازمند داشتن برنامه‌ای جامع و ورود نهادهای نظارتی تخصصی برای نظارت بر این مسئله است.
منبع: شرق