چالش بی‌پولی تامین اجتماعی در گفت‌وگوی خبر آنلاین با محسن ایزدخواه: بحران صندوق‌های بیمه‌ای را چگونه می‌توان به تاخیر انداخت؟

2019/05/04

سازمان تامین اجتماعی این روزها در شرایط خوبی به‌سر نمی‌برد. از یک‌ سو بحران کمبود نقدینگی، تامین اجتماعی را آزار می‌دهد و از دیگر سو، وضعیت اقتصادی آن چنان مطلوب نیست. محسن ایزدخواه، کارشناس وو پژوهشگر حوزه کار و تامین اجتماعی معتقد است: در ایران مساله بحران منابع سازمان تامین اجتماعی به دلایل مختلف خیلی زودتر از پیش‌بینی محاسبات بیمه‌ای صورت گرفته است.

وی، به دو علت پیرامونی و مدیریتی در این خصوص اشاره می کند و می گوید: در حال حاضر صندوق‌های بیمه‌ای میزان‌الحراره نگاه دولت یا فعالیت‌های اقتصادی دولت هستند. به اعتقاد ایزدخواه، اگر دولت‌ها سیاست‌های درست اقتصادی، نرخ بالای اشتغال و سرمایه‌گذاری مطلوب و رشد اقتصادی بالا داشته باشند و سیاست‌هایشان به سمت رونق تولید و حمایت از تولید برود، قاعدتا صندوق‌های بیمه‌ای در قالب این سیاست‌ها شکوفا می‌شوند. وی در کافه خبر خبرگزاری خبرآنلاین تاکید می‌کند: وقتی ما نرخ تورم بالا داریم، عملا رونق اقتصادی از کارگاه‌ها گرفته می‌شود و کارگاه‌ها نمی‌توانند نیروی جدید جذب کنند و انبارهایشان پر از کالا و خدمات می‌شود و به ناچار باید کاهش نیروی انسانی بدهند. این مساله اثر مستقیم و مخرب روی منابع تامین اجتماعی دارد. آنچه در ادامه می‌خوانید، مشروح گفت‌وگوی خبرگزاری خبرآنلاین با محسن ایزدخواه است.

در حال حاضر بازار کار ایران یک بازار کار نامتوازن است. شما دلیل این موضوع را چه می‌دانید؟
جامعه کارگری در حال حاضر با چالش‌های مهمی روبه‌رو است که اگر بخواهیم این چالش‌ها را فهرست کنیم، مهم‌ترین آنها می‌تواند ناامنی شغلی، وضعیت معیشتی و اقتصادی و نگرانی درباره آینده باشد.

انقلاب اسلامی که پیروز شد، کارگران نقش کلیدی و اساسی داشتند. در واقع هم در صحنه‌ها و تظاهرات حضور فعال داشتند و هم این‌که در فلج کردن چرخ‌های اقتصادی زمان گذشته نقش داشتند. وقتی ما صحبت از کارگران یا بیمه‌شدگان می‌کنیم، منظور یک قشری که فقط کارگری می‌کنند یا کارگران نیمه‌ماهر نیست. به لحاظ قانون کار و قانون تامین اجتماعی، تمام کسانی که مشمول این دو قانون هستند، تحت عنوان کارگر خطاب می‌شوند، بنابراین طیف بزرگی از افراد متخصص تا افراد غیرماهر در این معنا قرار می‌گیرد.

بعد از پیروزی انقلاب اسلامی هم که با وجود تحولاتی که وجود داشت و فرار سرمایه‌داران اتفاق افتاد، باز نیروی کار بود که در کارخانه‌ها ماند و چرخ‌های تولید را به حرکت در آورد. در دوران جنگ تحمیلی نیز رسالت جامعه کارگری اگر از سایر طبقات اجتماعی بیشتر نبوده، کمتر هم نبوده و به طور مستقیم در جبهه‌های جنگ شرکت داشتند و هم در سنگر تولید نقش داشتند. بر این اساس کارگران انتظارشان این است که با توجه به شعارهای عدالت‌خواهی، مورد توجه قرار گیرند، بنابراین نگاه‌ها به این سمت و سو بود که قانون کار به نحوی تغییر کند که منافع این طبقه بیشتر مورد توجه قرار گیرد. براساس این نگرش بود که قانون کار جمهوری اسلامی تدوین شد. البته در آن زمان چند نظر مطرح بود که قانون کار باید به عنوان تعیین کننده روابط و نظم اجتماعی بین کارگر، کارفرما یا دولت باشد یا باید قانون کاری باشد که فقط از نیروی کار حمایت کند. اما نگاهی که تدوین‌کنندگان قانون داشتند، این بود که قانون کار را با نگاه حمایت از نیروی کار تدوین کردند و همان زمان هم بعضی از دلسوزان معتقدند بودند که شعارهایی که داده می‌شود، اگر تحقق پیدا نکند و یا در توان کارفرما و نظام نباشد، بعدها به ضد خود تبدیل می‌شود.

این‌که امروز می‌بینید بیش از ۹۰ درصد نیروی کار با قراردادهای موقت سر کار هستند، یا این‌که به هنگام اشتغال، تضمین‌های خیلی مهمی دریافت نمی‌کنند که بعدها نمی‌توانند ادعایی نسبت به کارفرما داشته باشند، ناشی از نگاهی بوده که به منظور حمایت از نیروی کار داشتند.

البته می‌توانیم بگوییم که وضعیت بد اقتصادی و اجرای سیاست‌های تعدیل ساختاری، منجر به این شد که نیروی کار بیشتر مورد بی‌مهری قرار گیرد. همه این‌ها موجب ناامن شدن محیط کار شد و امروز بزرگ‌ترین دغدغه نیروی کار، ناامنی شغلی در کنار فشار اقتصادی است که به دلیل تورم بالا و اجرای سیاست‌های غلط اقتصادی اتفاق افتاده است.

یکی از مسایلی که نیروی کار با آن مواجه خواهد بود، بحران تامین اجتماعی است. به نظر شما صندوق فردای کارگران تا چه اندازه با مشکل مواجه است؟
در دنیا زمانی که می‌خواهند یک صندوق بیمه‌ای را راه‌اندازی کنند، چندین پارامتر را در نظر می‌گیرند و براساس آنها، نرخ حق بیمه را تعیین می‌کنند و مزایایی که براساس آن محاسبات بیمه‌ای صورت گرفته، در نظر می‌گیرند. بر این اساس، صندوق‌های بیمه‌ای شکل می‌گیرد. سازمان تامین اجتماعی چند دهه است فعالیت دارد و از این قاعده مستثنا نبوده است. به طور طبیعی در مقطع ۶۰، ۷۰ ساله تجربیات جهانی نشان می‌دهد که صندوق‌های بیمه‌ای با بحران پیشی گرفتن مصارف بر منابع روبه‌رو می‌شوند و در کشورهای توسعه‌یافته زمانی که نزدیک به این بحران‌ها می‌رسند، اصلاحاتی تحت عنوان اصلاحات پارامتریک انجام می‌دهند و یا در درازمدت اصلاحات ساختاری انجام می‌دهند تا بتوانند بحران صندوق‌ها را به تعویق بیاندازند.

در ایران مساله بحران منابع سازمان تامین اجتماعی به دلایل مختلف خیلی زودتر از پیش‌بینی محاسبات بیمه‌ای صورت گرفته است. دو علت مهم و اساسی وجود دارد. یک علل محیطی و پیرامونی وجود دارد و یک علل درونی و مدیریتی. در حال حاضر صندوق‌های بیمه‌ای میزان‌الحراره نگاه دولت یا فعالیت‌های اقتصادی دولت هستند. اگر دولت‌ها سیاست‌های درست اقتصادی، نرخ بالای اشتغال و سرمایه‌گذاری مطلوب و رشد اقتصادی بالا داشته باشند و سیاست‌هایشان به سمت رونق تولید و حمایت از تولید برود، قاعدتا این صندوق‌های بیمه‌ای در قالب این سیاست‌ها شکوفا می‌شوند.

در حال حاضر بیش از ۳ میلیون بیکار در کشور وجود دارد. اگر دولت قادر باشد که نرخ اشتغال را بالا ببرد و نرخ بیکاری را از دو رقمی به یک رقمی تبدیل کند، از این لشکر بیکاران هر تعداد به صندوق‌های بیمه‌ای بپیوندند، یک منبع درآمدی ایجاد می‌شود. برعکس، زمانی که ما بیش از ۳.۳ میلیون نفر بیکار داریم و یا به طور دقیق بیش از ۶.۵ میلیون نفر بیکار واقعی وجود دارد، این افراد فرصت پیوستن به صندوق‌ها را از دست می‌دهند.

از سوی دیگر، وقتی ما نرخ تورم بالا داریم، عملا رونق اقتصادی از کارگاه‌ها گرفته می‌شود و کارگاه‌ها نمی‌توانند نیروی جدید جذب کنند و انبارهایشان پر از کالا و خدمات می‌شود و به ناچار باید کاهش نیروی انسانی بدهند. این مساله اثر مستقیم و مخرب روی منابع تامین اجتماعی دارد. برای مثال، در قانون تامین اجتماعی به صراحت آمده که هر ساله براساس نرخ تورم یا برآورد یک زندگی آبرومندانه، باید حقوق مستمری‌بگیران و بازنشستگان افزایش یابد، یا مطابق قانون تامین اجتماعی باید با مصوبه شورای عالی کار که حداقل دستمزد را تعیین می‌کند، مستمری‌های تامین اجتماعی نیز به همان میزان افزایش یابد. در حالی که بیش از ۷۵ مستمری‌بگیران تامین اجتماعی حداقل‌بگیر هستند و با افزایش حقوق و دستمزد در شورای عالی کار، عملا یک باری به سازمان تامین اجتماعی تحمیل می‌شود. سیاست‌های ارزی دولت نیز این‌گونه است.

یکی از سیاست‌های درست صندوق‌های بیمه‌ای در زمانی که دارای مازاد درآمدی می‌شوند، افتادن در فعالیت‌های اقتصادی است. زمانی که نوسان نرخ ارز اتفاق می‌افتد و سیاست‌های پولی و بانکی، حمایت از تولید نیست و به سمت سوداگری و دلالی می‌رود، می‌بینید روی سرمایه‌های سازمان تامین اجتماعی اثر می‌گذارد. برای مثال، در سال ۱۳۶۸ که سیاست‌های تعدیل ساختاری اجرا و عملا پول ملی تضعیف شد، دیدیم سپرده‌های نقدی سازمان تامین اجتماعی در بانک رفاه به سرعت و بهمن‌وار ذوب شد و ارزش خود را از دست داد.

الان هم چنین شرایطی با توجه به افزایش تورم و کاهش ارزش پول ملی وجود دارد؟
الان سازمان تامین اجتماعی دیگر پول نقد به آن مفهوم در دست ندارد که دارایی‌ها و نقدینگی‌اش ذوب شود، اما عملا سیاست‌های اقتصادی منجر به این شده که بزرگ‌ترین شرکت سرمایه‌گذاری سازمان تامین اجتماعی که شستا نام دارد، در سال‌های گذشته کمتر از هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان سود کند. به این معنا که سیاست‌های اقتصادی دولت روی سرمایه‌گذاری‌های سازمان تامین اجتماعی نیز اثر گذاشته است. بنابراین از منظر محیطی وقتی نگاه می‌کنیم، می‌بینیم اگر سیاست‌های دولت به نحوی باشد که رونق اقتصادی در همه زمینه‌ها ایجاد شود، به طور طبیعی در سازمان تامین اجتماعی نیز این مساله دچار یک هم‌افزایی می‌شود. اما اگر مثل الان که در حالت تورمی و رکودی هستیم و برآوردها نشان می‌دهد که در سال جاری بیش از یک میلیون نفر شغل خود را از دست می‌دهند، عملا فشار مضاعفی به سازمان تامین اجتماعی تحمیل می‌شود.
این یک میلیون نفر به دلیل تعدیل نیروی کار اتفاق می‌افتد؟
هم به دلیل تعدیل نیروی کار و هم تعطیلی کارگاه‌ها و رکود اقتصادی اتفاق می‌افتد. این پیش‌بینی وزارت کار بوده که یک میلیون نفر در سال ۱۳۹۸ شغل خود را از دست می‌دهند.

نکته دیگری که در به وجود آوردن وضعیت بحران‌زا در سازمان تامین اجتماعی نقش داشته، مساله محیط داخلی سازمان از لحاظ مدیریتی است. هم سازمان بین‌المللی کار و هم اتحادیه بین‌المللی تامین اجتماعی تاکید بر این مساله دارد که درست است که تضمین‌کننده نهایی صندوق‌های بیمه‌ای دولت‌ها هستند، اما بدان معنا نیست که دولت‌ها در تمام شئون صندوق‌ها دخالت داشته باشند و باید اداره آن توسط ذینفعان مثل کارگران و کارگران صورت گیرد. به همین خاطر در سال ۱۳۸۳ که قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی تصویب شد، در ماده ۱۷ این قانون تاکید بر این شد که باید صندوق‌های بیمه‌ای دارای حاکمیت شرکتی باشند و در راستای یک حکمرانی خوب اداره شوند. بنابراین یک ارکانی برای آنها تعریف شد که متشکل از نمایندگان کارگران، کارفرمایان و دولت باشد؛ به نحوی که نصف به اضافه یک نمایندگان دولت و نصف منهای یک، نمایندگان کارگران و کارفرمایان باشند. این مجمع باید یک هیات مدیره‌ای برای سازمان انتخاب کند و این هیات مدیره بتواند مدیرعامل انتخاب کند.

زمانی که دولت آقای احمدی‌نژاد روی کار آمد، تصور بر این بود که با توجه به شعارهای پرطمطراقی همچون عدالت و دفاع از حقوق محرومان و مستضعفان و حمایت از تولید داده می‌شد، وزارت رفاه و تامین اجتماعی کارکردهای دولت شود و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی را اجرا کند. اما متاسفانه به هیچ عنوان این دولت زیر بار اجرای قانون ساختار نظام رفاه و تامین اجتماعی نرفت و در سال‌های بعد مجلس برای این‌که دولت را به اجرای این قانون وادار کند، تبصره‌ای به ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری اضافه کرد و عملا مقوله سه‌جانبه‌گرایی لوث شد، به طوری که اگر هیات مدیره صندوق‌های بیمه‌ای متشکل از ۹ نفر بودند، ۶ نفر آنها نمایندگان دولت شدند و ۲ نفر نمایندگان کارگر و یک نفر نمایندگان کارفرمایان بودند. در مصوبه هیات وزیران نیز این‌گونه جمع‌بندی شد که این هیات امنا می‌تواند با ۶ نفر رسمیت داشته باشند و با ۵ رای مصوبات قوت قانونی داشته باشد. یعنی عملا نمایندگان کارگری و کارفرمایی از گردونه خارج شدند.

در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی این‌گونه طراحی شده بود که سازمان‌های بیمه‌ای هیچ مقطعی نباید بدون مدیر باشند و حتی به صورت سرپرست اداره شوند، اما متاسفانه در اصلاحیه مجلس این مساله مورد بی‌مهری قرار گرفت و وزیر رفاه که بعدا وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی شد، می‌تواند تا ۶ ماه سرپرست انتخاب کند. همین اصلاح ماده قانونی منجر به این شد که سازمان تامین اجتماعی نزدیک به ۳ سال است مدیرعامل ندارد. نزدیک به ۱۸ ماه مرحوم نوربخش را به عنوان سرپرست نگه داشته بودند و بعد از فوت ایشان هم سازمان تامین اجتماعی توسط سرپرست اداره می‌شود.

نکته بااهمیت دیگری که وجود دارد، این‌که شستا که شرکت سرمایه‌گذاری تامین اجتماعی است و در انظار بزرگ جلوه داده می‌شد، در اساسنامه سازمان تامین اجتماعی که به تصویب هیات وزیران رسید، استثنائاتی قایل شدند و گفتند مدیریت شستا هم باید به تایید وزیر تعاون، کار و تامین اجتماعی برسد. همین مساله باعث شد که بخشی از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مخدوش شود. زیرا در این قانون به صراحت آمده که سازمان‌های بیمه‌ای دارای استقلال حقوقی، اداری، مالی و تشکیلاتی هستند. به این صورت می‌بینیم که امروز هنوز مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی مشخص نیست و تعدادی از اعضای هیات مدیره، دوره سه‌ساله‌شان به پایان رسیده است و اول مدیرعامل شستا را انتخاب کردند. در روزهای اخیر حتی حراست شستا را از زیرمجموعه سازمان تامین اجتماعی جدا کردند. این نگاه از نظر ساختاری منجر به این شد که استقلال سازمان تامین اجتماعی، از آن گرفته شود.

نکته دیگری که وجود دارد، این است که دولت‌ها با وجود شعارهایی که در خصوص نظام جامع تامین اجتماعی دادند، ولی در عمل رفتارهای مناسبی با شعارهای داده خود نداشتند. برای مثال، امروز از بحران صندوق‌های بیمه‌ای صحبت می‌شود، اما عملا راه برون‌رفتی برای حل این چالش‌ها ندارند. یکی از راه‌های اساسی در بهبود وضعیت منابع و مصارف صندوق‌های بیمه‌ای، پرداخت تعهدات دولت است.

با وجود تاکیدی که در قوانین شده که دولت باید تعهد خود را به صندوق‌های بیمه‌ای نه‌تنها پرداخت کند، بلکه اجازه انباشت بدهی ندهد، اما می‌بینیم دولت‌ها کمترین توجه را به تعهدات خود به صندوق‌های بیمه‌ای داشتند؛ ضمن این‌که پا را فراتر گذاشتند و دخالت‌هایی داشتند که مبانی قانونی ندارد. برای مثال، رییس‌جمهور بگوید من دستور دادم شرکت‌های شستا فروخته شود و نباید شرکت‌داری کند.

ما تا زمانی که استراتژی مشخصی برای اداره شستا نداشته باشیم، نمی‌توانیم توفیق یا عدم توفیق این سازمان را اندازه‌گیری کنیم. برای مثال، سازمان تامین اجتماعی که امروز با بحران منابع و مصارف روبه‌رو است، دائما به شستا فشار می‌آورد که سودهایی که در حساب‌ها نشان داده می‌شود، برگردانده شود. اگر این سودها واقعی و قابل نقد شدن باشد – در خیلی از موارد شرکت‌های سرمایه‌گذاری از بانک‌ها وام گرفتند و در قالب سود به سازمان تامین اجتماعی دادند – و بخواهند به سازمان تامین اجتماعی بدهند، از سرمایه‌گذاری‌های جدید عقب می مانند. در چنین شرایطی، از دامنه رقابت باز می‌مانند و عملا در سال‌های آتی نمی‌توانند درآمدهای بیشتری را تحصیل کنند. بنابراین مهم است که استراتژی درباره نحوه اداره شستا یا سایر صندوق‌های بیمه‌ای که فعالیت‌های اقتصادی می‌کنند، وجود داشته باشند.

تا زمانی که چنین شرایطی وجود داشته باشد، دائما دچار تغییر و تحول خواهیم شد، اما تغییر و تحولی بازخورد نهایی مناسب و قابل قبول و به نفع بیمه‌شدگان وجود ندارد.

با توجه به بحرانی که سازمان تامین اجتماعی دارد، به نظر شما کارگرانی که ۱۰ سال دیگر بازنشست می‌شوند، می‌توانند امیدوار باشند بیمه خود را بگیرند؟
به دلیل این‌که دولت‌ها تضمین‌کننده نهایی صندوق‌های بیمه‌ای هستند، از این منظر جای نگرانی وجود ندارد. اما اگر بخواهیم یک مقدار عمیق‌تر به این مساله نگاه کنیم، به شاخصی درباره وضعیت صندوق‌های بیمه‌ای باید دقت کنیم. شاخصی براساس تجربیات جهانی پیش‌بینی شده که به تعداد افرادی که حق بیمه پرداخت می‌کنند و تعداد افرادی که از این حق بیمه در قالب مستمری‌بگیران و بازنشستگان برخوردار می‌شوند، مربوط می‌شود. می‌گویند اگر این شاخص به عدد ۶ برسد، یعنی ۶ نفر حق بیمه پرداخت کند و یک نفر حق بگیرد، باید نظام مدیریتی متوجه این باشد که زنگ‌های خطر دارد به صدا در می‌آید. اگر این عدد به ۵ برسد، به این معناست که دیگر این صندوق نمی‌تواند روی پای خود بایستد.

در میان ۱۷، ۱۸ صندوق بیمه‌ای که در کشور وجود دارد، تنها صندوقی که روی پای خود ایستاده و آن هم به دلیل جوان بودن، صندوق بیمه روستاییان، کشاورزان و عشایر است. در صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح این عدد زیر یک است. به این معنا که دولت باید هر سال در ردیف‌های بودجه عددی در قالب هزینه‌های انتقالی قرار دهد. به همین خاطر صندوق بازنشستگی کشوری بیش از ۷۵ درصد حقوق و مزایایی را که پرداخت می‌کند، در ردیف‌های بودجه است.

بر این اساس، از این منظر به دلیل این‌که دولت صندوق‌ها را گارانتی کرده است، حق بیمه‌ها را در نهایت باید پرداخت کند. اما این‌که این پرداخت‌ها منجر به بهبود معیشت و وضعیت نیروی کار می‌شود، پاسخ خیر است. زیرا اگر دولت نتواند این منابع را تامین کند، ناچار به چاپ اسکناس خواهد شد که این مساله می‌تواند دور باطلی را به وجود آورد و بسیار تورم‌زا خواهد بود.

باید چه کنیم که این صندوق‌ها نجات پیدا کنند؟
این موضوع به وضعیت اقتصادی کشور و نیز نگاه مجدد به نحوه اداره تامین اجتماعی به لحاظ ساختاری و اصلاحات پارامتریک و کوتاه‌مدت برمی‌گردد. اصلاحاتی باید در سن، سابقه و نحوه حق بیمه صورت گیرد تا بتوانند بحران صندوق‌های بیمه‌ای را با تاخیر روبه‌رو کنند.