|
|
| احياي نهاد برنامهريزي |
|
|
| ۰۴ خرداد ۱۳۸۸ | |
|
احياي نهاد برنامهريزي؛ اقدامي استراتژيك در فرايند اصلاحات اقتصادي
مفاهيم اصلي بكاررفته درعنوان اين نشست(احياي نهاد برنامهريزي اقدامي استراتژيك در فرايند اصلاحات اقتصادي) متضمن نكاتي است كه تاكيدمجددبرآنهاضروري بنظرمي رسد.يكي مفهوم احياست كه زماني به كار ميرود كه موجودي حيات خود را از دست داده يا در شرف از دست دادن باشد وانجام اقداماتي فوري وبي درنگ براي بازگرداندن زندگي به آن بسيار ضروري واولويت دارباشد. مفهوم دوم نهاد برنامهريزي است آنچه درسال هاي اخيرازرويه ها(واگربتوان گفت فرايندها)ي تصميم گيري رخت بربسته،وبااقدامات آشكاروپنهان بسيار(هم ارادي وآگاهانه وهم غيرارادي وناآگاهانه) به فراموشي سپرده شده،نهادبرنامه ريزي- به معني انتخاب عاقلانه راهبردهاوسياست هاوابزارها(وتقسيم كارسازماني)براي دستيابي به اهداف روشن – است. ازسوي ديگردر كشور ما همواره سازمان برنامه تجلي عيني برنامهريزي وبررسي كارشناسي سياست هاوطرحها به شمار ميرفته و معمولا" مخالفين نهاد برنامه ريزي مخالفت يابي توجهي خودرابا بي توجهي وياكاهش نقش ودردوره اخيرباانزواوبلكه اخراج سازمان برنامه ازفرايندتصميم گيري نشان داده انداز اين روي بااندكي تسمح مي توان احيائ سازمان برنامه وبازگرداندن وظايف واختيارات قانوني ومنطقي اين سازمان به آن رامي توان اولين ومهمترين گام دراحياءنهادبرنامه ريزي دركشوردانست.سومين مفهوم،مفهوم راهبردي بودن احياءنهادبرنامه ريزي است كه شرايط بسيارخطيراقتصادملي ونظام جهاني ونيزروندهاي مسلط درتوسعه فن آوري،بازارهاي اقتصادي و...اهميت آنرادوچندان كرده است. امسال شصتمين سال آغاز برنامهريزي را در كشور ميگذرانيم، ايران جزو اولين كشورهايي است كه دست به كار تدوين برنامههاي ميانمدت توسعه شد. البته پيشنهاد و تلاش براي تدوين برنامههاي توسعه از سال 1316 شروع شد ودرپي آن نهادي به نام شوراي عالي اقتصاد تأسيس شد كه وظيفةهماهنگي در سياستگذاري اقتصادي را برعهده گرفت؛ اما نزديك به 7 سال زمان برد تا ايدة تهيةبرنامة اقتصادي مورد پذيرش قرار گيرد. ابتهاج در خاطرات خود ميگويد در سال 23 وقتي از طريق نخستوزير وقت پيشنهاد تهية نقشة اقتصادي را به رضاشاه دادم تصور نميكردم مورد پذيرش قرار بگيرد چون دا شتن برنامه با روحيات رضاخاني تناسبي نداشت ولي با تعجب شنيدم كه با اين پيشنهاد موافقت شده است. تلاشهاي دوباره اي كه ازسال 1323 آغاز شد منجر به تدوين اولين برنامه (هفت ساله) عمراني در ايران در سال1327 شد. تا امروز 5 برنامه عمراني قبل از انقلاب اسلامي تصويب و اجرا شده و 4 برنامه بعد از انقلاب به تصويب رسيده و اجرا شده و 2 برنامه غيرمصوب هم وجود داشته. يكي برنامه ششم قبل از انقلاب و برنامة اول 62 تا 67 كه به دليل شرايط جنگي كشورفرصت تصويب پيدا نكرد. طي 6 دهةگذشته مباني نظري ودستاوردهاي تجربي برنامه ريزي توسعه ازرشدوبالندگي زيادي برخوردارشده است.هم تئوري هاي برنامه ريزي،وهم تئوريهاي علمي درون فرايندبرنامه ريزي ،مدل هاي نظري روشهاوابزارهاي پيش بيني وارزشيابي وهم ويژگي هاي نظام برنامه ريزي (ازجمله سطح تمركز،حدتفصيل،دامنه جامعيت،مشاركت ملي،منطقه اي ومحلي ونيزمشاركت سازمانهاي اقتصادي واجتماعي دولتي وغيردولتي)ازتحول وتكامل بسياري برخوردارشده است سازمان برنامه ریزی کشور طی 6دهه گذشته، مسئولیت سازماندهی وهماهنگی تدوین ونیزنظارت عملیاتی 9برنامه قانونی ومصوب کشوروچشم اندازبیست ساله،تدوین صدهابرنامه راهبردی وعملیاتی وموردی برای بخش هاونواحی ،تدوین حدود40سندبودجه سالیانه وطراحی ونظارت براجرای هزاران طرح وپروژه سرمایه گذاری وعمرانی را برعهده داشته است. اماخدمات وحسنات آن سازمان به این خلاصه نمی شود.به گواه کتابخانه ومرکزاسنادبی بدیل وممتازآن(پیش ازانحلال)،بیش از70هزارکتاب وگزارش علمی(که بیش از20هزارنسخه آن گزارش های منحصربفردویگانه محسوب می شوند)وحاصل میلیون هاساعت تلاش علمی وفکری فرزندان فرهیخته واندیشمندوپاک وشایسته این مرزوبوم بشمارمی رفت؛سازمان منحله برنامه ریزی تجلی ومحل انباشت تدریجی سرمایه عظیم انسانی وبازتاب دانش ضمنی وتجدیدناپذیرکارشناسان این سازمان طی بیش ازنیم قرن فعالیت بود. اما بازخدمات سازمان دراین خلاصه نمی شودوبازبه گواه کتابخانه های تخصصی پرسابقه ازجمله دانشکده های اقتصادکشور،این سازمان مسئولیت طرح وبسط سخاوتمندانه ورایگان وبی دریغ اندیشه توسعه اقتصادی واجتماعی،از مفاهیم اولیه تادیدگاه های متکثرنظری ودستاوردهای متعدد سیاستگذاری های بخشی ومنطقه ای،وشیوه های پزوهش، برنامه ریزی،طراحی،اجراونظارت برسیاست ها،طرح هاوپروژه های توسعه ای رادرکشورمان برعهده داشته است.ازاین حیث نیزکارنامه انتشاراتی پرفروغ وآموزش خستگی ناپذیروگرانسنگ(مستقیم وغیرمستقیم) سازمان باهیچ مرکزآموزش عالی وبنگاه انتشاراتی عمومی وخصوصی قابل مقایسه نیست. علاوه برآن ،پیش ازانقلاب که مسیرانتقال دانش(کدگذاری شده ومدون) ومدیران وکارشناسان(دانش ضمنی وتجدیدناپذیر)ازسازمان برنامه وبودجه به دستگاه های اجرائی(بخشی ومنطقه ای)مسیری یکسویه بود،کارشناسان وبرنامه ریزان متعددی راپس ازسال هااندوختن دانش وتجربه بعنوان مدیرانی ممتازوبادرخواست وگاه بافشارواصرارمدیران کشورعازم مسئولیت های سیاستگذاری واجرائی می کرد. پس ازانقلاب اسلامی نیز سازمان پذیرای صدهامدیروکارشناس انقلابی ودلبسته توسعه وپیشرفت ملی شدکه ناآشنابه مفاهیم والزامات توسعه وبرنامه ریزی ازسطح ریاست تاسطوح کارشناسی سازمان دردوره هائی ازچندماه تاچندین سال فعالیت کردندوباتوشه ای بسیارارزشمندازدانش وتجربه بازبه سازمان هاونهادهای سیاستگذاری واجرائی یادانشگاه هاومراکزآموزش عالی بازگشتندتاآموخته هاودانسته های خودرابرای توسعه ملی بکارگیرندیابه جوانان ودانشجویان خودآموزش دهند. ا اماباشوربختی تمام این سازمان باوجوداین خدمات بسیاروبی بدیل درتمام این دوره وجه المصالحه وسپربلای سیاستمدارانی بوده که یادرتنگناوعسرت مالی دربرابرمطالبات متعددوبی انتهاوگاه گزاف مدیران مناطق وبخشهادرمی ماندندویا درفراخنای درآمدی بربشکه های ورم کرده درآمدنفتی بی ترمزوبی دنده عقب می نشستندوباچشم وگوشی بسته به سرزمین رویاهای خودرهسپارمی شدند. منظورازبرنامه ريزي دراين گفتاربرنامه ريزي به معناي حداكثري وبصورت كاملا متمركزوگسترده نظيركشورهاي سوسياليستي سابق نيست بلكه حتي به معناي حداقلي آن درليبرال ترين برداشت،كه برنامه ريزي رابيشينه سازي مقيدبرمبناي عقلانيت اقتصادي تعريف مي كندنيزازمخالفت هاوآفات وآسيب هاي واردشده درامان نبوده است. درتمام این 6دهه برنامه گریزان وبرنامه ستیزانی ازاصناف واطراف مختلفی بوده اندکه طفره وگریزویادشمنی وستیزخودبابرنامه ونقشه وچارچوب وطرح وهرچه ازاین دست بوده راناگزیربه سازمان برنامه ریزی کشورکه داعیه دارومسئول رسمی وقانونی برنامه ریزی توسعه بوده رواداشته اند. این گروه ازمدیران دم غنیمت شماروحساب گریزتاسیاستمدارانی که فرمان وفرموده سیاسی خودراچارچوب وبرنامه وحتی تاملی کوچک برنمی تابیدندویاتقدیرگرایانی که برنامه ریزی راعین تخطی ازتوحیدوتوکل وانتظارزاهدانه فرج می دانستندراشامل می شد.گروهی ازنوآموختگان اقتصادنیزکه هرنام ونشانی ازبرنامه ریزی وتدبیروهماهنگی وهموارسازی مسیردشوارتوسعه رانشانه ای ازبروزوحضورنظام سوسیالیستی می دانستندرانیزبایدبراین برنامه ستیزان نامدارافزود.وازدشواری های بی شماراین مسیرکدام دشوارترازاین است که سازمان برنامه ریزی کشوربااین همه خدمات وحسناتی که ذکرآن رفت روزی به دشنام تجلی سوسیالیسم رانده می شودوروزی باچوب اتهام آمریکائی بودن.کسانی آن رادراضطراب حفاظت ازمعیشت و دنیای خودنحدیدمی کنندوکسانی دیگردرحراست ازفضیلت وآخرت خودآن راتحقیرمی نمایند. همچنان که اشاره شداولين آفت، فرمان در برابر برنامه بود كه از اولين روزهاي تأسيس برنامهريزي تا امروز وجود داشته و همواره به اشكال مختلفي خود را نشان داده است.يعني درحالي كه از يك سو تلاش براي تدوين اهداف بلندمدت و ميان مدت وتلاش براي متناسب سازي اهداف وآرزوها با منابع و امكانات و محدوديتها و نيز مقيد كردن دولت به برنامه و حركت به سمت هدفهاي موردوفاق ملي درجريان بود؛ازسوي مقابل ودر حوزة سياست كه برنامه مانع اعمال قدرت رهبران سياسي تلقي مي شد- چه بطورمستقيم ازسوي اين رهبران و چه غيرمستقيم ازسوي كساني كه ميتوانستند دا منةقدرت خود را از اين مجرا گسترش دهند- تلاش هاي بسياري بكاربسته شد كه فرمان يا رهنمود را در حوزة سياست جايگزين برنامه كنند. دومين آفت از موضع اقتصاد ليبرال بوده كه برنامهريزي را مشخصة نظامهاي متمركز سوسياليسم ميدانسته ونفس برنامهريزي رابه هرشكلي ودرهرسطحي مترادف با پذيرش يك نظام سوسياليستي قلمداد ميكرده است. اين آفتها هم پيش از انقلاب و هم بعد از آن وجود داشت. در سطح جهاني اين آفتها كاملاً شناخته شده ومباني نظري و چارچوب فكري آنها كاملاً مشخص است.مهمترين توصيه آن هاحركت به سوي دولت حداقلي بااعمال هماهنگي لازم ودرشرايط ضروري ونهاهاي بازاري حداكثري است.در كشور ما نكتة عجيب اين است كه اين گروه از مخالفين برنامه در عين حال كه برنامه را تجلي شكلگيري نظامهاي سوسياليستي و ناكارآمدي نظامهاي اقتصادي ميدانستند ديدگاه هاوراهكارهاي اقتصادي خودبراي دستيابي به اهداف اقتصادكلان بويژه رشداقتصادي كه بيشترين اهميت رابراي آن قائل بودندازطريق برنامه هاي ادواري توسعه پيش بردند.بطورمشخص در دوره 1368-1374 برنامه اول و دوم كه دربرگيرنده سياستهاي تعديل اقتصادي براي حركت به سمت بازاري شدن اقتصاد بودتوسط چهره هاي شاخص اين گرايش اقتصادي تدوين و به اجراگذاشته شد.يعني مخالفان سرسخت برنامه هاي ادواري توسعه، برنامه را بهترين محمل براي دستيابي به اهداف اقتصادكلان واجراي منويات خودازجمله آزادسازي اقتصادي،مقررات زدائي وحركت بسوي اقتصادبازار وادغام سريع دراقتصادجهاني تلقي ميكردندوبه همين دليل مخالفتهاي آنها با برنامهريزي درعمل منجربه افزايش غيرمتعارف تمركزتصميم گيري درسازمان وقت برنامه وبودجه(نه واحدهاي كارشناسي سازمان بلكه هيات رئيسه آن) شد. سومين دسته از مخالفتها از طرف كساني بيان شده كه بعد از پيروزي انقلاب در زير ساية برخي باورهاي سنتي يابرداشتهاي خاص خودازدين، برنامهريزي را برخلاف آموزههايي مثل توحيد و توكل و هر نوع تلاش براي آينده نگري، هدفگذاري و سياستگذاري و اقدام براي تغيير وضع جهان را منافي با انتظار فرج مي دانستند. به تعبيري حتي در زماني كه كساني سجادة خود را در زيرانوارچشم اندازي بلند مياندازند، معبودي را پرستش ميكنند كه مشهود لحظههاي حال و پندارهاي اكنون آنهاست. چهارمين مانع(آسيب)برنامه ريزي از سوي ايدئولوژي مهندسي ورويكردهاي مكانيكي ازنظام اقتصادي واجتماعيكه ازتسلط بسياري درمديريت نهادهاي برنامه ريزي واجرائي كشوربرخورداربوده واردشده است. امادرتمام این 6دهه گذشته برنامه وبرنامه ریزی وبه دنبال آن سازمان برنامه ریزی کشورآفت وآسیبی چون ایدئولوژی مهندسی نداشته است.تسلط ايدئولوژي مهندسي نه تنهادرايران بلكه در بسياري از كشورهاي در حال توسعه در نيم قرن گذشته نهادبرنامه ريزي رابسيارآسيب پذيركرده است.اين ايدئولوژي بدون توجه به قانون منديهايي پديده هاي اجتماعي ازجمله تاريخي بودن،چندوجهي وسيستمي بودن،خصلت انباشتي وپيچيدگي هاي روبه تزايد،انساني بودن و.... باتلقي كاملاً مكانيكي و نگاه مهندسي ،ابزارهاي محدودرابراي ايجادتغييراتي شگرف ودرمدتي كوتاه بكارمي گيردواقدامات غيرمتعارف اقتصادي واجتماعي وبي تناسب باماهيت مسائل وبدون كوچكترين پشتوانه علمي وتجربي انجام دهد.پندارهاي خام وخيالبافانه وگفتارهاي بي اساس وساده لوحانه جايگزين مطالعات وبررسي هاي كارشناسانه وعالمانه مي شودوسياست هاواقدامات برنامه ريزي شده جاي خودرابه تصميم هاي خام واقدام هاي آمرانه مي دهد.اين ايدئولوژي مسائل ديرپاي وپيچيده رابيماري هاي ساده وخودراكاشف رازهاي ناشناخته وگشايشگرمعماهاي ناگشوده ومعجزه گري مسيحادم تلقي مي كندكه روزي باجمع وتفريق هاي غيرمتعارف وبي ضابطه درتشكيلات سازماني وروزي باتغييرات پي درپي وخسارت بارمديران وكارشناسان وروزي ديگربامصرف سخاوت مندانه منابع مالي وطبيعي ،به زعم خودبه مشكل گشائي مي پردازندواگركساني ازعظمت وسحرمعجزه آنان متحيرنمي شوند،مورد خشم وعتاب وتحقيرقرارمي گيرند.ايدئولوژي مهندسي درعمل با پارادوكسي به نام غرور و ناتواني مواجه است. يعني درحالي كه از غرور و احساس توانايي شگفتانگيز براي گره گشائي ازمعماهاودرمان بيماري هاي لاعلاج اقتصادي و اجتماعي سرمست وبيقراراست؛ از طرف ديگر، چون چنين رويكردي در تضاد با منطق شكل گيري وتطورمسائل اقتصادي و اجتماعي است، در عمل با ناكامي هاوشكستهاي بزرگ وپياپي مواجه است. در طول 5 دهةگذشته هم در كشور ما و هم ديگر كشورها اين ايدئولوژي سعي كرده چارچوب فكري خود را جايگزين برنامه كند كه اساساً برنامه تقيد و پايبندي به ضوابط و مجموعهاي از الزامات فرهنگي – اجتماعي را براي دولتمردان الزامي ميكرده است. پنجمين آسيب(آفت )به برنامه ريزي ازموهبتي بنام نفت ناشي شده است.اين موهبت عظيم وبي بديل كه مهمترين منبع تامين مالي طرح هاوسياست هاي برنامه ريزي شده بشمارمي رودچه دردوران هاي كاهش قيمت وافول درآمدهاي نفتي وچه درزمان رونق وگشايش وافزايش آن برنامه ريزي راباتهديدهاوآسيب هاي جدي مواجه كرده است.هرگاه درآمدهاي نفتي كاهش يافته است برنامه به عنوان ابزاري براي تعديل وردمطالبات مديران بخشي ومنطقه اي موردتوجه قرارگرفته وبه مثابه سپري درمقابل نقدهاوهجمه هاي آنان يانمايندگان مجلس ياتوده هاي مردم موردسوءاستفاده قرارگرفته وهرگاه درآمدهاي نفتي افزايش يافته نه تنهاسياست هاوطرح هاي برنامه اي بلكه حتي منطق برنامه ريزي كه برآمده ازواقعيت كميابي منابع است به فراموشي سپرده شده وحتي الزامات بديهي سياستگزاري (اعم ازنهادي چون تمهيدات اداري وقانوني)بلكه مبانب عقلاني وعلمي ومطالعات موردنيازبه كناري رانده شده اندوهرگونه كاستي وتوقفي بجاي آنكه بانوآوري وكارآفريني وتتبع وتحقيق موردمداقه وانديشه قرارگيرندباريزش ونمايش تسكين دهنده درآمدهاي نفتي ازيادرفته اند. در دورههاي مختلف يكي يا چند مورداز اين موانع مقابل برنامهريزي قد علم ميكرده وبرنامه گريزي رادامن زده است امابه نظر ميرسد دورة حاضر يعني 4سال اخير از اين جهت بسيارمهم به شمارمي رودكه تقريباً تمام اين موانع پنجگانه كنار هم درمقابل برنامه ريزي ايستاده اندودوره اي پرخسارت اما نه ناشي از برنامه گريزي بلكه برنامه ستيزي رارقم زده است. يعني هم تلاش براي اعمال فرمان و ارادة حوزة سياست و غلبه آن بر برنامهريزي و هر نوع پايبندي به برنامه ياقوانين آن ويا اصول ضروري منطق برنامهريزي شدت گرفت وهم در كنار آن فقدان هر نوع آيندهنگري ،هدفگذاري وبرنامه ريزي بلندمدت وحتي ميان مدت با اهاله دادن آينده به گره گشائي نزديك دوران فرج به چشم تقبيح وتحقيرديده شدومنزوي گرديد. علاوه بر آن دراين دوره تسلط روبه تزايد ايدئولوژي مهندسي با ويژگي تماميت خواهي بي حدوحصر همه اصول ومباني مسلم برنامه ريزي وتصميم گيري متعارف علمي رابه حاشيه راندوتاحصرغيرقانوني وخانگي نهادبرنامه ريزي درحصارآزمون وخطاهاي پياپي وناتمام پيش رفت.وآخراينكه در دورة اخير درآمدهاي نفتي باروندي سركش وبي سابقه روبه فزوني نهادوچون سيلي مهيب بااندازه اي بيش از5برابرآنچه دربرنامه پيش بيني شده بودنهال نوپاي توسعه راازريشه موردهجوم قراردادوهربندوپي يابناومبنائي راکه رنگ وبوئي وياحرف وشعاري از برنامهريزي يا تامل ودقت ونظارت و كنترل همراه داشت درهم كوبيدوبه كناري راندونهادهاي برنامه ريزي ملي ومنطقه اي به جرم (وظايف مقرروقانوني خود)يعني اعمال نظارت،ايجادكندي والتزام برنامه اي در مصرف منابع ودرآمدهاي نفتي ،ازعرصه تصميم گيري ملي كنار گذاشته شد. اين به آن معنا نيست كه در دولتهاي گذشته برنامهريزي مورد بيمهري قرار نميگرفت.نمونه هاي متعددي از اين برخوردهاي افراطي تا ملايمتر را در دورههاي گذشته ميتوان نشان داد. يكي از نمونههاي مشخص در دورة1353-1356(دوره اجراي برنامه پنجم) اتفاق افتاد. وقتي كه سازمان برنامه و گزارشهاي كارشناسي آن تغيير در برنامه را به زيان كشور و اقتصاد ايران را فاقد ظرفيت لازم براي افزايش منابع، تغيير سياستها يا تزريق بيش از حد دلارهاي نفتي به اقتصاد دانستند؛ شاه تصميم گرفت سازمان برنامه راازفرايندتخصيص منابع حذف كند يا اختيارات آن رامحدودكند وبه عبارت روشن مانع ياناظرقانوني مهمي راكه در برابر ارادة سياسي وي وجود داشت برطرف كند.پس ازپيروزي انقلاب اسلامي نيزفعالیت سازمان برنامه براي مدت كوتاهي محدودشدتابابازنگری درساختاروکارکردهای آن ،باتجدیدساختاراین سازمان رابرای ایفاءنقش مناسب درکاهش محرومیت هاودستیابی به استقلال،عدالت وخودکفائی که اهداف اصلی اقتصادی انقلاب محسوب می شدندآماده کنند. دراین دوره همزمان بافعالیت مدیران وبرخی کارشناسان وقت سازمان برای پیگیری این هدف ،فعالیت سازمان یافته ای برای تدوین بودجه سالیانه درتخست وزیری درجریان بود.بعد از دورة 6 ماهه با اهتمام نخستوزير وقت مجدداً سازمان برنامه فعالیت خودراازسرگرفت ومجددا"اختيارات ووظايف قانوني سازمان دراموربرنامه ريزي وً بودجه بندي به سازمان برنامه بازگردانده شد. طي 3دهه اخيرمحدوديت هاي آشكاروپنهان زيادي براي سازمان ايجادشدامابا وجود اين مخالفتها وحتي دشمني ها،به نظر ميرسد دو عامل مانع از حذف نهاد برنامهريزي بوده است يكي عامل مهم وجود حداقلهايي از خرد و دانش و توجه به جايگاه سازمان برنامه به عنوان تجسم نهاد كارشناسي وتصميم گيري عقلاني دركشوربوده و و حذف آن تداعي كننده حذف عقلانيت در تصميمگيريهاي اقتصادي و اجتماعي تلقي مي شد. دومين نكته اين بود كه اگرچه در دورههايي افزايش درآمدهاي نفتي يا درآمدهاي حاصل از استقراض، سياستمداران را وادار به كاهش موانع ونهدهاي نظارتي و كنترل كننده ميكرد اما به طور جدي پذيرفته بودند اين افزايش درآمدها دائمي نيست ودرتنگناهاي درآمدي وجودوفعاليت اين نهاداجتناب ناپذيرخواهدبود. آنچه الآن اتفاق افتاده اين است كه دولت جديد كار خود را از زماني شروع كرد كه درآمدهاي نفتي با روند فزايندهاي درحال افزايش بود و به طور جدي تصور ميشد بازگشت يا توقفي در اين روند وجود ندارد. يكي از سوءفهمهايي كه در اين دوره وجود داشت و ناشي از فقدان شناخت منطقهاي اقتصادي – اجتماعي است، اين است كه ميلهاي كوتاهمدت را با قانونمندي قطعي اشتباه گرفتهاند. افزايش درآمدهاي نفتي روندي بوده كه در تمام دورههاي گذشته امري گذرا تلقي ميشده ولي دراين دوره اساساً تصور نميشد كه اين رونددوره بازگشت وكاهش پيش رو داشته باشد. ضمن اينكه در ديدگاه حاكم نگاه بلندمدت موضوعيت نداشت چراكه اساسا"خارج ازاراده برنامه ريزان تلقي مي شد و دورههاي كوتاهمدت يك يا دو ساله براي رسيدن به آنچه درانتظارآن بودندكفايت مي كرد. وجود اين پنج آفت در كنار هم ،سازمان مديريت وبرنامه ريزي راازيك نهادمهم وموثروعقل منفصل نظام تصميم گيري بااختيارات ووظايف قانوني ويژه به واحدي ازتشكيلات نهادرياست جمهوري تبديل كرد.براي شناخت ديدگاه وبرخوردعملي دولت نهم بانهادبرنامه ريزي شواهدبسياري قابل ذكراست. برخی ازاین نمونه های قابل ذکرازسیاهه بلنداین رفتارخسارت باربشرح زیراست: • انحلال سازمان های برنامه ریزی استانی درمدیریت سیاسی استان ها • انحلال نهاد برنامه ریزی کشورپس ازحدود60سال فعالیت وتخریب سرمایه عظیم انسانی واجتماعی حاصل ازآن • انحلال یک شبه وآمرانه شوراهای عالی ونهادهای تصمیم گیری جمعی • تبدیل بودجه ازسندی قانونی والزام آورکه امکان حسابرسی ونظارت دقیق عملیاتی وقانونی رافراهم می کردبه سندی مالی برای واگذاری کنتراتی سازمان هاودستگاه های اجرائی به وزیران • افزایش های مکرروبی سابقه درهزینه های مصوب بودجه های سالیانه ودرپی آن ارائه متمم های پی درپی ودرخواست افزایش منابع مالی که به روشنی نشان ازعدم پای بندی چندماهه به برنامه مالی وعملیاتی یکساله کشوراست. • صدها،بلکه هزاران تخلف آشکاراعلام شده ازقوانین بودجه سالیانه، • اعلام پی درپی طرح هاوپروژه های مجهول وبی شناسنامه وبدون پشتوانه های قانونی(بودجه ای)وحتی فنی ونهادی درسفرهای استانی • اعمال فشارهای مکرراداری وسیاسی برنظام بانکی تاحدتحمیل انتظارات خودارآن • تغییرات پیاپی،زودهنگام وتامل برانگیز درمدیران ازسطوح عالی تانازل آن که امکان هماهنگی های اولیه عمودی وافقی (بعنوان اولین هدف برنامه ریزی)ونیزنظارت وحسابرسی ازمدیریت راغیرممکن می کند • ایجادبی ثباتی اقتصادی وکاهش بسیارجدی افق برنامه ریزی برای کارگزاران بخش خصوصی باتغییرات مکرروناگهانی سیاست ها و.......... امادراین میان مهمترين جلوة رفتار دولت نهم را ميتوان در برخوردبابودجههاي ساليانه ديد. اين كاملاً درست است كه برنامهريزي از افق بلندمدت 15 يا 20 ساله شروع ميشودكه تحقق آن نيازمند برنامههاي ميان مدت 5 ساله و عملياتي كردن آن منوط به اجراي برنامههاي يك ساله است. اما از طرف ديگر واقعيت مهم اين است كه بودجه گام نخست در برنامهريزي است و دولتها يا سياستمداراني كه در يك دورة يكساله نميتوانند مقيد به برنامه باشند كاملاً طبيعي است كه برنامه ميانمدت يا بلندمدت را نميتوانند تحمل كنند. بودجه كاركردهاي متعددومهمي دارد وازاين روي آزمون بسيار مهم براي سنجش رفتار دولتهاو در برابر نهاد برنامهريزي بشمارمي رود.باوجودآنكه بودجه به طور ساده سند پرداخت و دريافت دولت به شمار ميرود اما ابزاري مهم براي سياستگذاري است. دولت درايران سياستهاي مالي و حتي پولي را از طريق بودجه اعمال ميكند. نه فقط سياستهاي مالي يعني كسب درآمدها، تعيين قراردادهاي مالياتي، فروش اوراق مشاركت و از طرف ديگر، خرجها و سرمايهگذاري دولت در قالب بودجة عمراني بلكه سياستگذاريهاي پولي كه بايد بااستقلال نسبي ازدولت از طريق بانك مركزي اعمال شود همواره تابعي از سياستگذاري مالي بوده است. ازاين جهت شكل سياستها، سطح دخل و خرجها، نرخهاي رشد، تركيب بودجهاي و نسبتهايي كه در آنها وجود دارد به طور آشكاري نشاندهندة جهتگيريهاي دولت در سياستگذاريهاي اقتصادي است. همينطور بودجه به طور بارزي سندي است كه جهتگيري دولت را در انتخابهاي سياسي نشان ميدهد، انتخاب بين مناطق، اولويتگذاري بين نيازهاي امروز و آينده، نحوةتعارض منافع امروز و آينده ونحوه تخصيص ميان نسلي منابع،ونيزاولويت بندي ميان بخشهاياطرح هاوسياست ها وهمچنين نحوة برخورد با گروههاي مختلف سياسي و اجتماعي از طريق بودجه اعمال وآشكارمي شود.تعرض هاي نهادهاي قانونگذاري واجرائي برسرهدف هاوسياست هانيزدرمراحلي ازتصويب بودجه خودرابه نمايش مي گذارد. درواقع دولت با روش هاوفرايندهاي بودجهريزي، با ساختار بودجهاي وقوانيني كه در بودجه اعمال ميكند، ونيز آئيننامههاي اجرايي مربوط به آن نشان ميدهد چه انتخاب هاوترجيحات ياگرايش هائي درهركدام از منويات ياترجيحات بين گروهي،بين بخشي،بين منطقه اي وبين نسلي خواهدداشت. همينطور بودجه تجسم سطحي از عقلانيت، دانش و دستاوردهاي علمي است كه در يك دولت به كار گرفته ميشود. ما از سال 1300 بودجهريزي را در ايران شروع كرديم و در دورهاي نظام بودجهريزي و ابزارها را به گونهاي اصلاح كرديم كه حداقلي از تناسب و مطابقت با رويههاي جهاني در آن قابل مشاهده باشد و شايد نزديك به 40 سال است كه اين مقررات تغيير و تحولي پيدا نكرده و ما به شيوهاي عقب مانده به تدوين بودجه اقدام ميكنيم. اما نكته مهمي كه در اين دوره اتفاق افتاد اين بود كه اصول بديهي و اولية بودجهريزي يعني اصولي كه در متون مقدماتي به عنوان اصول دهگانة بودجهريزي مطرح ميشد مثل اصل وحدت، اصل جامعيت،اصل تعادل و تقدم درآمدها بر هزينهها، اصل سالانه بودن، اصل انعطافپذيري، اصل تفصيل و اصل تخصيص كنار گذاشته شد. رفتارهايي كه در دولت نهم رخ دادبه طور آشكاري تخطي از اين اصول اوليه را نشان ميدهد؛ به طور مثال در طول چهار سال گذشته هيچگاه اصل درآمد بر هزينهها رعايت نشده ودر هر سال اصلاحيهها و متممهايي به مجلس تقديم شده است ودر بعضي سالها تعداد متممها به 3متمم رسيده در حالي كه نزديك به 30 سال بودكه دولتها از بودجههاي متمم استفاده نكرده بودندوپيشنهادمتمم ازيك روية خاص و استثنايي بهيك قاعده تبديل شدتامنابع مالي هزينه هاي ناشي ازتعهدات ومصارف خارج ازبودجه(برنامه مالي يكساله)تامين شوديابراي مخارج ومصارف خارج ازقانون بودجه مجوزهاي قانوني(پس ازمصرف)دريافت شود. يا برخلاف رويههاي موجود براساس گزارش تفريغ بودجه سال1386 -كه در هفتههاي گذشته ديوان محاسبات ارائه كرد -در سطح شگفتآوري دولت در مواردي اقدام به تهاتر مالي كرده اند. در حالي كه حداقل 5 دهه از اين رويهها به عنوان رويههاي فسادآميز ميگذرد و به طور بديهي اين رويهها را بسيار نامطلوب و مخرب معرفي ميكند يا اصل تفصيل كه الزام مي كند بودجه بايد درنهايت تفصيل ممكن تهيه شود براساس اين تفصيل حداكثري، تخصيص هم به درستي در همان موارد خاص اعمال شود و مديران دستگاههاي اجرايي جز با اعمال قانون در سقف خاص اجازة جابهجايي در بودجه را ندارند و اين سقف هم حداكثر تا درصدی ازکل هزینه های مصوب آنهم با اجازة مجلس امکان پذیرخواهد بود. در حاليكه آنچه كه در دورةاخير اتفاق افتاد عملاً واگذاري وظايف دستگاههابصورت كنترات ياقراردادمشخص حجمي به وزرا بود يعني تدوين يك بودجة كاملاً اجمالي بدون تفصيل اجزا آن و واگذار كردن آن به وزرا كه معنايي جز واگذرايي كنتراتي اموربه وزرا ندارد اما مهمتراينكه در اين دوره با رفتارهاورويه هائي كه دولت اعمال كرده بسياري از ضرورتهاي حكمراني خوب يعني شفافيت،حسابدهي وكارآمدي ازميان رفته اند. الزام مهم اصل شفافيت رعايت اصل تفصيل است يك بودجة اجمالي و غيرمفصل كه اجزاي مشخص ندارد امكان حسابرسي ونظارت ناظرين قانوني رابشدت كاهش مي دهد و زمينه فسادمالي واقتصادي را گسترش مي دهد و اگر كشورما طي سه سال بیش از50 رتبه در رتبهبندي بين المللي فسادوبیش از20رتبه درسنجش مقایسه ای محیط عمومی کسب وکارتنزل كرده به هيچوجه تعجببرانگيز نيست. همچنين اصل پاسخگويي،با راي اعتمادمجلس به وزيران ونظارت برعملكردآنان اعمال مي شود و هنگام تصويب بودجه براي وزارت خانه يادستگاه اجرائي، وزير به عنوان امين مجلس و مسئول اعمال مقررات و پاسخگويي به مجلس به شمار ميرود ولي رويههاي غيرمتعارف تغييرات بسيار مكرر در بين وزيران و واگذاري ادارة وزارتخانهها در دورههاي مكرر به سر پرستان وزارتخانه عملاً امكان پاسخگويي كامل وزيران را به مجلس از بين برده است. حتي در دورهاي به ويژه دورة مجلس هفتم نه تنها تعارض ياطرفيت دوگانه اي ميان دولت(مجري ومصرف كننده بودجه)ومجلس(ناظروقانونگذاربودجه) وجود نداشت بلكه بسياري از وظايف مجلس در عمل به دولت سپرده شد و نظارت وكنترل قانوني بودجه ازسوي مجلس بلاموضوع شدوباسرنوشتي كه براي سازمان برنامه ريزي رقم زدندنظارت بودجه اي رانيزبه گونه ديگري بلاموضوع كردند. موارد متعدد ديگري را ميتوان نام برد ونشان دادكه چگونه رفتارهاي دولت در قبال بودجه حاكي از اين است كه كوچكترين پايبندي به اصول بديهي بودجهريزي و به تبع آن كوچكترين پايبندي به برنامه وجود ندارد و اساساً برنامه به عنوان يك مانع اساسي ومهم در مقابل سياستهاي دولتي به شمار ميرفت كه پندارهاي ناشي ازايدئولوژي مهندسي به وي تصورنادرستي مي بخشيدكه باهرتخصيص مالي ياهرجابجائي سازماني يامديريتي، موج بزرگي از توسعه را ايجاد كند. از نكات بسيار مهمي كه در اين رفتار وجود دارد بازگشت به پارادايمهاي قبل از جنگ جهاني دوم است با اينكه ميدانيم حداقل 6 دهه از آن زمان گذشته و در اين مدت سرمايههاي انساني به عنوان عامل اصلي بيش از 50درصد رشد كشورها مورد توجه قرار گرفته و عامل اصلي توسعه و تحولات اجتماعي نه سرمايههاي مادي يا هزينههاي مالي دولت بلكه سرمايه انساني به شمار ميرفته و در چهاردهه اخيرنيز سرمايههاي اجتماعي به عنوان زيربناي اوليه براي دستيابي به سرمايههاي انساني اهميت روزافزوني يافته است،مابه دولتي باپندارهائي رجوع كرده ايم كه منابع را در منابع فيزيكي و مالي خلاصه ميكندوبي مهابامصرف منابع مالي حاصل ازفروش نفت درغياب سنگين سرمايه هاي انساني واجتماعي روبه تحليل دردستوركارخودقرارداده است.رفتار دولت در برخورد با بودجه كاملاً حاكي از بنيادگرايي سرمايه و اعتقاد جدي به معجزهآفريني پول است. اين از ويژگي هاي پارادوكسيكال اين دولت به شمار ميرود يعني دولتي كه بيش ازهمه دولتهاي 30 سال گذشته شعار احياي ارزشهاي اسلامي و احترام به اصول اسلامي و انساني سرداده در عمل آنچه را عامل اصلي توسعه و تحولات اجتماعي دانسته نه سرمايههاي انساني و اجتماعي بلكه دلارهاي حاصل از فروش نفت است كه به اعتقاد او معجزه مي آفريندبيماري هاي مزمن اقتصادي راشفامي دهدوبسته هاي عدالت ومهرورزي وتوسعه منطقه اي راازپنجره طياره سفرهاي استاني خيرخواهانه انبوه مشتاقان هديه مي كند. اقدامات نهادي و زمينهسازيهاي اجتماعي، تلاش براي انباشت سرمايه انساني و اجتماعي در مصوبات استاني جايگاه واعتباري ندارد. در هفتههاي اخيرنيز مجلس به طور آشكاري دولت را از بهرهگيري از بودجة استاني در سفرهاي استاني منع كرده و در عمل مشخص كرده آنچه دولت در اين سفرها پرداخت ميكند چيزي خارج از چارچوبهاي متعارف برنامهاي است در چنين چارچوبي اساساً سخن گفتن از برنامهريزي سخني بيربط و عبث تلقي ميشود. بازگشت به دستاوردهاي علمي تا جايي پيش رفت كه به صراحت اعلام شد كه استعماردر جامعة ما دو برنامة استعماري را پيش ميبرده كه يكي حفظ منابع محيط زيست و ديگري كنترل جمعيت است.كنترل محيط زيست اگرچه در سه دهة اخير اهميت زيادي پيدا كرده اما كنترل جمعيت موضوعي است كه بيش از نيم قرن تحقيق و بررسي در مورد آن وجود دارد سه دهه پيش به صراحت اعلام شد هر دلاري كه دولت براي كنترل جمعيت پرداخت ميكند 15 برابر بيشتر از هر نوع سرمايهگذاري در كشورهاي در حال توسعه است و 5 عامل مهم مثل شهرنشيني، آموزش، افزايش نرخ باسوادي، صنعتي شدن و ترويج رويههاي كنترل جمعيت ازيك سوبا اقدامات دولت براي كنترل جمعيت درديگرسو برابري ميكند و جالب اينجاست كه در سالهاي گذشته نه تنها محدوديت منابع كه نقطة اصلي و شروع علم اقتصاد است را انكار شده و اعلام شدمنابع موجودحداقل براي ادارة جمعيت 120 ميليوني بسنده مي كندبلكه در مواردي به طور جدي با سياستهاي بودجهاي و در بعضي مناطق آنها اعمال تشويق هائي چون سهام عدالت وياوعده استان شدن يابرخورداري هاوامتيازات ويژه افزايش جمعيت دردستوركارقرارگرفت. امااين برنامه ستيزي درحالي صورت گرفت كه در دورةحاضر شرايطي وجود دار كه اهميت برنامهريزي را نسبت به گذشته چندين برابر ميكند به همين دليل هم احياي نهاد برنامهريزي را اقدامي استراتژيك و ضروري براي اصلاح اقتصادي تلقي مي شود.اين موضوع خودنيازمندمجالي فراخ است امابااجمال فهرستي ازاين الزامات ارائه مي شود. يكي از مهمترين آنها روند پرشتاب جهاني شدن است. اگرچه روند جهاني شدن كاهش اقتدار دولتها را به دنبال دارد اما از طرف ديگر ،تلاش جدي دولتها براي كاهش آسيبهاي جهاني شدن و افزايش منافع ناشي از اين تحولات جديد است كه نه فقط در كشورهاي در حال توسعه بلكه در كشورهاي توسعه يافته اگرچه نه در رويههاي متعارف مثل بنگاه داري بلكه در رويههاي جديد و با اقدامات راهبردي تلاش ميكنند مخاطرات خود را از روندجهاني شدن كاهش دهند. نكته مهم ديگرروندهاي شگفت آوروفزاينده پيشرفت هاي فن آوري است كه زمينه افزايش شكاف هاي توسعه رابانرخ هاي بزرگ فراهم كرده ودرعين حال فرصت هاي بي يابقه اي براي جهش درمسيرتوسعه پيش پاي آن هاقرارداده است. يعني اگر در گذشته اگر ميتوانستيم فاصلة خود را با كشورهاي نسبتاً توسعه يافته در فاصلة نيم قرن پشت سر بگذاريم در شرايط كنوني به اعتبار تحولات شگفتآوري كه وجود دارد يك غفلت كوتاه ميتواند اين فاصله را به فاصلهاي چند صد ساله تبديل كند. نكتة سوم تحولات و روندهايي است كه از دستاوردهاي اقتصاد مبتني بر دانش به دست آمده و درواقع با بهرهگيري از انقلاب دانش و شكلدهي اقتصاد مبتني بر دانش بسياري از محدوديتهاي سنتي را ميتوان پشت سر گذاشت، بر شكافهاي توسعهاي غلبه كرد.اما مهمترين شرط براي آن مجموعهاي از اقدامات نهادي است كه دولتها متولي آن هستند مثل تعميق و بهبود حقوق ما لكيت – ايجاد نظام انگيزشي مناسب – ايجاد نظامهاي ملي، منطقهاي فناوري و بومي كردن آنها . يكي از الزامات مهم ديگر تغييرات مهمي است كه در روندهاي برنامهريزي وجود دارد. اين كاملاً درست است كه برنامهريزي به شكل جامع وتفصيلي ومتمركزموضوعيت خود را از دست داده اما واقعيت اين است كه بسياري از كشورهايي كه در دورهاي برنامهريزي را تعطيل كردهاند بازگشت مجددي به برنامهريزي در آنها كاملاً مشهود است حتي اتحادية اروپا داوطلبين جديد براي الحاق به اين اتحاديه از جمله تركيه را ملزم به تدوين برنامه توسعه و تعيين چارچوبهاي مشخص برنامهاي براي حركت به سمت آينده ميكند. بعضي از اين كشورها كه در در دورهاي نهاد برنامهريزي تضعيف شده بود مجدداً اين نهاد را احيا كردند و ابزار برنامهريزي را مقدمهاي براي دست يافتن به فرصتهاي جديد در نظام جهاني تلقي ميكنند. نكتةديگر افزايش جدي شكافهاي منطقهاي است. با توجه به اينكه مناطق مركزي در كشورهاي در حال توسعه به عنوان عامل توزيعكنندة اصلي تكنولوژي يا دستاوردهاي انقلاب دانش به شمار ميروند اين امكان را پيدا كردهاند كه سهم بشتري از اين منابع را در درون خود حفظ كنند به همين دليل برخلاف انتظاراتي كه ابتدا ميرفت؛ اين فرصتهاي جديد نه تنها شكافهاي منطقهاي را در درون كشورها كم نميكند بلكه به شدت افزايش ميدهد. يعني بايد انتظار داشت در دهة آينده شكاف و فاصلةبين مناطق كمتر توسعه يافته با مناطق توسعه يافته كشور كه الآن كم نيست به سرعت افزايش پيدا كند. درحال حاضرشاخص توسعة انساني در پايينترين سطح خود در استان سيستان و بلوچستان 55/0 در مقابل 85/0 در تهران است اين فاصله مشابه فاصلة غنا بابرخي كشورهاي اروپايي است. يعني كاهش اين شكافهادرتوسعة منطقهاي حتي در كشورهايي كه در گذشته نظامهاي ليبرال را به خود اختصاص داده بودند حتماً مستلزم برنامهريزي منطقهاي است. حتي اگر برنامهريزي ملي امري منسوخ شده به شمار رود كه اين چنين نيست، باز هم برنامهريزي منطقهاي لازم و ضروري است. در كنار اين نگرانيهاي زيادي كه خرده فرهنگها از روندهاي جهاني شده دريافت ميكنند، اين التزام را جديتر ميكند. در پيشبينيهايي كه براي كشورهاي آسيايي صورت گرفته چندين سناريو شناسايي شده كه جز يك يا دو سناريوخوشبينانه كه معطوف به دستيابي به يك فرهنگ مقتدر ملي است، بقية سناريوها بسيار خطرناك و حاكي از آن است كه تجربهاي كه در كشورهاي حوزه بالكان رخ دادو تحت عنوان تجربة بالكانيزه شدن شناخته مي شوديعني تجزيه سياسي براساس تفاوت هاي قومي يامذهبي، ممكن است در كشورهاي چندقومي آسيائي هم رخ دهد و با دستيابي به فرصتهاي جهاني شدن و شكاف هاي توسعه منطقهاي ممكن است به عنوان مهمترين زمينه براي منازعات قومي در اين كشورها تبديل شود. آخرين مورد برآمده از رخداد اخيريعني عنوان بحران اقتصادجهاني است. بعد از دهة 90 كه شكست سياستهاي تعديل ساختاري در بيش از100 كشور ضرورت بازگشت به دخالت دولت ونيزمباحث حكمراني خوب مطرح شد بحران اخير كه در آمريكا آغاز شد مهمترين پيامدش در نظر و عمل اين بود كه حتي در كشورهايي كه با نظام بازار اداره ميشوند به علت پيچيدگي و شبكهاي بودن وپيوستگي بازارهاي مالي درسطح جهاني، اساساً تداوم رشد و پرهيز از اين دورههاي تجاري اوج و حضيض جز با دخالت مؤثر دولت در اقتصاد امكانپذير نيست و به نظر ميرسد برخي پارادايمهاي كينزي با اصلاحات بسيار و با قدرتمندي بيشتري در آينده در شيوههاي سياستگذاري اقتصاد كلان اعمال خواهد شد كه مهمترين وجه آن دخالت دولت در هماهنگي، كنترل و تأثيرگذاري در سطح ملي بر متغيرهاي اقتصادي است. بطورخلاصه بايدگفت اينك دركشورخودباچالشي بزرگ وبسيارمهم مواجهيم. از يك طرف، الزاماتي وجود دارد كه ضرورت احياي نظام برنامهريزي را بيش از هر زمان ديگري يادآوري ميكند و به عنوان مهمترين اقدام اصلاحي در سياستگذاري اقتصادي – اجتماعي به شمار ميرود و از طرف ديگر، در شرايطي به سر ميبريم كه نهاد برنامهريزي در بدترين روزهاي خود در 60 سال گذشته به سر ميبرد، اين چالش به نظر ميرسد كه براي دولتهاي آينده هم موضوع مهمي است كه بايد با صراحت ديدگاه خود را درباره آن اعلام كنند. |
دکتر حجت اله ميرزائي